Il presente saggio intende ricostruire la disciplina della gestione commissariale delle cooperative, anche alla luce delle importanti novità derivanti dal codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza. Nello scritto si colloca la gestione commissariale tra i diversi provvedimenti che il Ministero delle imprese e del made in Italy può disporre in presenza di irregolarità riferibili alle cooperative e si analizzano specialmente i poteri del commissario governativo nell’or­ganizzazione della cooperativa commissariata.

SOMMARIO:

1. Il presupposto soggettivo e le finalità perseguite - 2. Il presupposto oggettivo - 3. Irregolarità tipiche e atipiche - 4. Il decreto di apertura della procedura - 5. I poteri attribuibili al commissario governativo - 6. Le decisioni dei soci durante il commissariamento - NOTE

1. Il presupposto soggettivo e le finalità perseguite

Uno dei provvedimenti amministrativi previsti nella disciplina civilistica delle società cooperative è la gestione commissariale; questa può essere adottata dal Ministero delle imprese e del made in Italy (MIMIT) [[1]] nei confronti di qualsiasi cooperativa di diritto comune – a mutualità prevalente o a mutualità non prevalente, regolata anche dalle norme sulla s.p.a. (coop-s.p.a.) o anche dalle norme sulla s.r.l. (coop-s.r.l.) – qualificabile (di regola) come imprenditore commerciale o come imprenditore agricolo [[2]]. La gestione commissariale può riguardare anche enti cooperativi (come definiti nell’art. 1 d.lgs. 2 agosto 2002, n. 220) diversi dalle cooperative, come le società di mutuo soccorso [[3]]. Non sono invece assoggettabili al provvedimento in parola alcune classi di cooperative (come le banche cooperative o le cooperative esercenti imprese assicurative) o di altri enti aventi una disciplina societaria perlopiù corrisponde a quella delle cooperative (come le società di mutua assicurazione), stante la presenza di specifiche disposizioni deroganti il diritto comune (cioè l’art. 150-bis, commi 1 e 2, TUB per le banche cooperative e il d.lgs. 7 settembre 2005, n. 209 per le società esercenti imprese assicurative). Pur nel silenzio del codice civile, alla luce del sistema della vigilanza amministrativa tratteggiata dal d.lgs. n. 220/2002, è ragionevole sostenere che la gestione commissariale possa riguardare anche una cooperativa in stato di scioglimento; dunque, la cooperativa in liquidazione volontaria (od ordinaria, secondo il termine utilizzato nell’art. 2545-octiesdecies c.c.), come può essere sottoposta a liquidazione coatta amministrativa ex art. 2545-terdecies in caso di sua insolvenza [[4]] o vedersi sostituiti i liquidatori ex art. 2545-octiesdecies, comma 1, c.c. in caso di irregolarità o eccessivo ritardo nell’adempiere al loro incarico [[5]], così può essere sottoposta a gestione commissariale. In quest’ultima ipotesi il relativo decreto ministeriale comporta la necessaria revoca dei liquidatori, salvo che si nomini come commissario un componente dell’organo di controllo ai sensi dell’art. 2545-sexies­decies, comma 4, c.c. Tra le disposizioni civilistiche sulla vigilanza delle cooperative l’art. 2545-sexiesdecies c.c. è stato [continua ..]

2. Il presupposto oggettivo

L’art. 2545-sexiesdecies c.c. si colloca tra le crescenti disposizioni che attribuiscono all’autorità amministrativa il potere di intervenire, anche pesantemente, sulle società con irregolarità, qui da intendersi come violazioni di specifiche disposizioni legali o regolamentari. Gli interventi in parola del MIMIT sono pertanto analoghi a quelli della Banca d’Italia o dell’I­stituto per la vigilanza sulle assicurazioni, in caso vuoi di irregolarità nella gestione dell’impresa (rispettivamente) bancaria o assicurativa, vuoi di violazioni della disciplina di tali imprese (ai sensi, rispettivamente, degli artt. 69-bis ss. TUB e 220-decies ss. d.lgs. n. 209/2005). L’ordinamento cooperativo legittima il MIMIT a disporre la gestione commissariale in presenza di questa condizione chiave: «in caso di irregolare funzionamento della società cooperativa» (art. 2545-sexiesdecies, comma 1, c.c.). L’espressione testé riportata tra caporali è rimasta invariata dal 1942 al 31 dicembre 2017 ed è stata temporaneamente sostituita – solamente tra il 1° gennaio 2018 e il 14 luglio 2022, in forza dell’art. 1, comma 936, lett. c), n. 1 legge n. 205/2017 – dalla frase «gravi irregolarità di funzionamento o fondati indizi di crisi» [[12]]. L’irregolarità determinante la gestione commissariale può riguardare non solo l’organo amministrativo (come invece prevedono gli artt. 2409 e 2545-quinquies­decies c.c. per l’intervento del tribunale), ma anche l’organo di controllo, l’assem­blea dei soci (come è indirettamente provato dai poteri attribuibili al commissario ai sensi dell’art. 2545-sexiesdecies, comma 2, c.c.) e/o gli esponenti dell’organi­zzazione aziendale. Come esempi di irregolare funzionamento della cooperativa rilevanti nel caso di specie, si immagini la mancata redazione e/o approvazione del progetto di bilancio di esercizio, la mancata convocazione dell’assemblea dei soci richiesta dalla minoranza dei soci o la gestione della cooperativa condotta da amministratori scaduti da molto tempo [[13]]. L’espressione «in caso di irregolare funzionamento» condiziona tutto il primo periodo dell’art. 2545-sexiesdecies c.c., compresa la parte dello stesso periodo che sembrerebbe invece ruotare autonomamente attorno [continua ..]

3. Irregolarità tipiche e atipiche

La legge impone al MIMIT di sottoporre a gestione commissariale una cooperativa, se la stessa si trova in una delle seguenti situazioni, comunque non tassative, di irregolare funzionamento: (i) non ha richiesto «la certificazione del bilancio» (art. 11, comma 3, d.lgs. n. 220/2002); questo è un classico caso in cui l’irregolarità riscontrata è sanabile e il relativo commissariamento non può prescindere da una previa diffida; in tale situazione il commissario governativo rimane in carica fino al perfezionamento della nomina della società di revisione; (ii) ha commesso «reiterate e gravi violazioni del regolamento di cui all’articolo 6 della legge 3 aprile 2001, n. 142» (art. 12, comma 4, d.lgs. n. 220/2002) [[16]]; (iii) ha commesso «irregolarità nelle procedure di ammissione dei nuovi soci» (art. 2545-sexiesdecies, comma 3, c.c.), ma in modo continuativo [[17]]; il che evidenzia come il carattere aperto della cooperativa sia un tratto indisponibile (essendo elemento indefettibile del relativo tipo normativo) per gli amministratori e i soci della stessa [[18]]; (iv) essendo in stato di crisi o di insolvenza, non si è avvalsa di alcuno degli istituti previsti dal c.c.i.i. per uscire da tali stati, nonostante la possibilità di raggiungere un accordo coi creditori sociali (art. 2545-sexiesdecies, comma 1, c.c.). Fuori dai ricordati quattro casi tipici di irregolare funzionamento, il MIMIT, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, decide quando il funzionamento della cooperativa sia così irregolare da giustificare un commissariamento; commissariamento che, in presenza di irregolarità di minore gravità, deve essere disposto incidendo il meno possibile sull’autonomia negoziale della società, scegliendo tra le soluzioni contemplate nell’art. 2545-sexiesdecies, comma 4, c.c.; sicché, esemplificando, in una coop-s.r.l. con sindaco unico, quest’ultimo può essere nominato commissario governativo. All’interno delle situazioni sussumibili nell’«irregolare funzionamento della società» (art. 2545-sexiesdecies, comma 1, c.c.) sono annoverabili «i fatti previsti dall’art. 2409» c.c., richiamati dall’art. 2545-quinquiesdecies, comma 1, c.c.; conseguentemente, nelle situazioni in parola v’è una [continua ..]

4. Il decreto di apertura della procedura

La nomina del commissario governativo è effettuata con decreto del Direttore generale della Direzione generale per la vigilanza sugli enti cooperativi e sulle società presso il MIMIT; con altro decreto della stessa autorità il commissario può poi essere revocato, se costui non adempie correttamente ai doveri del proprio ufficio (come si ricava dal combinato disposto degli artt. 94, comma 1 e 106, disp. att. c.c.). Entrambi i decreti sono pubblicati in Gazzetta Ufficiale e iscritti nel registro delle imprese. Benché l’incarico in parola dovrebbe essere «monocratico» ai sensi dell’art. 12, comma 75, d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (convertito con legge 7 agosto 2012, n. 135), stante l’art. 2545-sexiesdecies, comma 1, secondo periodo, c.c. (il cui disposto, introdotto nel 1992 all’interno del previgente art. 2543 c.c. e poi riportato nell’art. 2545-sexiesdecies, comma 1, c.c., non è mai stato abrogato, nonostante le molteplici variazioni subite da quest’ultima disposizione dopo il 2012), è da ritenersi che il MIMIT rimanga legittimato a nominare un vice commissario governativo ai sensi dell’art. 2545-sexiesdecies, comma 1, secondo periodo, c.c. [[19]]; nonostante l’in­cipit della disposizione appena citata («ove l’importanza della società cooperativa lo richieda»), nel decidere se incaricare un vice commissario, si deve tener conto anche della complessità delle irregolarità da sanare, non avendo senso la sua nomina in presenza di un’importante cooperativa con irregolarità eliminabili da un unico commissario governativo [[20]]. Il vice commissario è coordinato e diretto dal commissario, essendo un suo collaboratore; il vice commissario sostituisce il commissario solo in caso di suo impedimento. La nomina ministeriale del commissario ha una durata normalmente semestrale, prorogabile più volte, di regola a seguito della richiesta presentata dal commissario prima della corrispondente scadenza. Il decreto direttoriale con cui è disposto il commissariamento, se ha un contenuto vincolato circa la nomina del commissario governativo, ha un contenuto variabile circa i conseguenti impatti sugli esponenti della società commissariata. In effetti, sulla base dei commi 1 e 4 dell’art. 2545-sexiesdecies c.c., il decreto direttoriale può imporre alternative [continua ..]

5. I poteri attribuibili al commissario governativo

Il decreto di commissariamento riporta le accertate irregolarità riferibili alla cooperativa sanzionata e attribuisce al commissario nominato tutti i poteri necessari per eliminare tali irregolarità. Ai sensi dell’art. 106 disp. att. c.c., il commissario deve osservare, in quanto compatibile, la stessa disciplina prevista per l’amministratore giudiziario nominato dal tribunale ai sensi dell’art. 2409, comma 4, c.c. (cioè gli artt. 92, 93 e 94 disp. att. c.c.); ne consegue, tra l’altro, che il commissario è un pubblico ufficiale, stante l’art. 93 disp. att. c.c. In caso di revoca dell’organo amministrativo, il decreto di commissariamento attribuisce al commissario tutti i poteri dell’organo revocato, derivanti non solo dalla legge, ma anche dall’atto costitutivo della cooperativa [[23]]; dunque, in forza di quest’ultimo atto, il potere gestorio del commissario potrebbe essere limitato da quello dei soci, specie se in presenza di coop-s.r.l. Il compito principale del commissario è regolarizzare nel più breve tempo possibile il funzionamento della cooperativa (cioè eliminare le irregolarità che hanno determinato il commissariamento) senza pregiudicare la continuità aziendale della medesima. In effetti, come ha precisato giustamente la Suprema Corte, la gestione commissariale è stata prevista come «mezzo di rapido intervento nel caso di irregolare funzionamento della cooperativa, a garanzia dei soci e dei terzi» [[24]]. Risulta pertanto cruciale la relazione sulla situazione amministrativa, contabile e finanziaria della cooperativa che il commissario governativo deve redigere e trasmettere al MIMIT «entro un lasso di tempo ragionevole» dalla propria nomina, volta anche a evidenziare «le prospettive future ed i tempi necessari per ristabilire il regolare funzionamento» della società commissariata [[25]]. Nonostante il commissario sia legittimato a decidere e a dare esecuzione agli stessi atti gestori che potevano compiere gli amministratori revocati [[26]], il MIMIT suole richiedere al commissario una preventiva autorizzazione ministeriale in presenza di particolari situazioni («per l’alienazione straordinaria dei beni immobili e per lo svolgimento di attività diverse da quelle precedentemente esercitate dalla cooperativa nonché in relazione ad [continua ..]

6. Le decisioni dei soci durante il commissariamento

Il commissario non ha normalmente il potere di decidere atti di competenza dei soci della cooperativa commissariata. Tuttavia, il MIMIT, con il relativo decreto di nomina o con successive specifiche autorizzazioni, può attribuirgli, in forza dell’art. 2545-sexiesdecies, comma 2, c.c., il potere di compiere «determinati atti» di spettanza dell’assemblea [[39]] o comunque dei soci; costoro, infatti, possono decidere, per alcune materie di loro competenza, anche fuori dall’assemblea, se appartenenti a coop-s.r.l. con apposita disciplina statutaria, ai sensi degli artt. 2479, comma 3 e 2519, comma 2, c.c. [[40]]. Se, come accade di regola, il commissario è nominato con la contestuale revoca di tutti i componenti del consiglio di amministrazione [[41]], il primo – senza che gli siano espressamente attribuiti i poteri di cui all’art. 2545-sexiesdecies, comma 2, c.c. – può (anzi deve) proporre ai soci le decisioni di loro competenza che consentano l’eliminazione delle irregolarità che abbiano causato il commissariamento. Ma, allora, esemplificando, se una di queste irregolarità corrispondesse a una clausola statutaria disciplinante l’organo amministrativo in violazione dell’art. 2542 c.c., il commissario dovrebbe proporre all’assemblea di votare una modificazione statutaria (eventualmente concertata previamente coi soci) finalizzata ad adeguare l’atto costitutivo alla disciplina imperativa valevole per le cooperative. Coerentemente, la deliberazione assembleare, presa su proposta del commissario e volta a eliminare l’irregolarità che ha provocato il commissariamento, una volta iscritta nel registro delle imprese, è pienamente efficace anche nei confronti dei terzi senza «l’approvazione dell’autorità di vigilanza» di cui all’art. 2545-sexiesdecies, comma 2, c.c., non essendo quest’ultima richiesta nel caso di specie. Neanche la presentazione del progetto di bilancio di esercizio necessita di una previa autorizzazione ministeriale, rientrando tale proposta del commissario nei suoi poteri gestori e rimanendo libera l’assemblea di approvare o non approvare detto progetto. Non si condivide la tesi giurisprudenziale [[42]], secondo la quale le deliberazioni assembleari prese durante la gestione commissariale sarebbero valide ed efficaci, solo se approvate dal [continua ..]

NOTE